中國“官場(chǎng)震蕩月”重典明正問責(zé)制

九月的中國，一些重大生產(chǎn)安全和食品安全事故，或轉(zhuǎn)瞬或持續(xù)奪去數(shù)百條生命，由此拉開了一場(chǎng)前所未有的“問責(zé)風(fēng)暴”。從縣長(zhǎng)直至省長(zhǎng)，眼花繚亂的密集“摘帽”、驚心動(dòng)魄的高調(diào)懲治，與民怨民吁形成近年來最嘆為觀止的一場(chǎng)政治互動(dòng)。而問責(zé)的制度化，令逝去的魂靈稍獲安慰，令沸騰的民怨?jié)u趨舒緩，令政府的公信漸獲回升。

“9月問責(zé)”讓地方大員如坐針氈

今年9月，可以稱得上是“官場(chǎng)震蕩月”，許多地方的領(lǐng)導(dǎo)人名單將就此改寫。近一個(gè)多月，重大安全事故連續(xù)發(fā)生，一批官員被追究責(zé)任，高到部級(jí)，低到縣處級(jí)，辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職，范圍之廣，涉及官員人數(shù)之眾，讓人們強(qiáng)烈地感覺到霹靂雷霆之威——一場(chǎng)罕見的問責(zé)風(fēng)暴來了！最近兩三個(gè)星期以來的“問責(zé)風(fēng)暴”，足以讓一些地方大員有坐在“火山口”上的感覺。
 
9月14日，因“9•8” 潰壩事故，山西省省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)引咎辭職，副省長(zhǎng)張建民被免職；9月16日，因“三鹿奶粉”事故，石家莊市分管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副市長(zhǎng)張發(fā)旺等相關(guān)責(zé)任人被免職，兩天后，市長(zhǎng)冀純堂被提請(qǐng)免去市長(zhǎng)職務(wù)；9月21日，深圳龍崗區(qū)副區(qū)長(zhǎng)黃海廣因“9•20”特大火災(zāi)被提名免職；9月22日，因“9•21”登封礦難，登封市市長(zhǎng)吳福民被建議免職。
火災(zāi)，礦難，食品安全，各種事故以井噴之勢(shì)爆發(fā)，必然要有人為此付出沉重代價(jià)，權(quán)力問責(zé)首當(dāng)其沖。尤值一提的是，由于這幾起安全事故都不同程度地存在著人為責(zé)任，性質(zhì)特別惡劣，在同一時(shí)段集中爆發(fā)所引起的連鎖反應(yīng)對(duì)公共安全的沖擊非常之大，及時(shí)，高效，嚴(yán)厲的問責(zé)，不僅能體現(xiàn)出對(duì)生命的敬畏和對(duì)權(quán)力的懲戒，也是對(duì)民意的鄭重回應(yīng)和對(duì)公眾心理的適度安撫。
 
 “免職”不應(yīng)成為權(quán)術(shù)斗爭(zhēng)的游戲

在大快人心的高調(diào)“免職”聲中，公眾仍需對(duì)問責(zé)的決策過程保持必要的警惕和持續(xù)發(fā)問。也就是說，我們不僅要知道哪些官員被免職了，還需了解他們?yōu)槭裁炊饴?，是出于直接?zé)任，還是出于間接責(zé)任，哪些人負(fù)的是法律責(zé)任，哪些人負(fù)的僅僅是道義責(zé)任。進(jìn)一步而言，這些被問責(zé)的官員中，有沒有人涉嫌官商勾結(jié)，有沒有人以權(quán)謀私，中飽私囊，有沒有人恣意玩弄權(quán)術(shù)，任意而為。這些問題，不能因?yàn)橐粋€(gè)“免職”令而石沉大海，更不能游離于公眾視野之外。我們以為，這不僅是為了滿足公眾的知情權(quán)，也是為了給這些被免職官員一個(gè)公正的政治評(píng)價(jià)。

公眾不可能去仔細(xì)區(qū)分何為“提請(qǐng)免職”，何為“建議免職”，但公眾肯定想知道，為什么免職的是他，而不是另一個(gè)人，以及被免職官員在事件當(dāng)中究竟充當(dāng)了什么樣的角色？固然，我們可以解釋為，這幾起事件的問責(zé)均是在極短內(nèi)完成的，真相正在調(diào)查之中，但關(guān)鍵因素，恐怕還在于當(dāng)前的問責(zé)決策過程不夠透明的習(xí)慣性思維。從“官員被免職后迅速銷聲匿跡，過段時(shí)間再悄然復(fù)出”的過往經(jīng)驗(yàn)來看，此時(shí)不問，“免職”便難有下文。

“殺伐”和“問責(zé)”并非是權(quán)宜之計(jì)

處罰并不是目的。一個(gè)真正優(yōu)秀的民族是善于從苦難和危機(jī)中汲取教訓(xùn)而昂然前行的民族，一個(gè)優(yōu)秀的執(zhí)政黨善于把危機(jī)轉(zhuǎn)為契機(jī)的執(zhí)政黨。今年“9月問責(zé)”風(fēng)暴之猛、之快、之廣，并非“臨時(shí)重典”或權(quán)宜之計(jì)，而是與去年十七大、今年全國兩會(huì)制定的改革之道一脈相承，從中不僅可窺“問責(zé)制”在政治改革中的擔(dān)當(dāng)，也可見“吏治”于改革輕重緩急安排之所在。人們呼喚問責(zé)制度的制度化，這誠然是不錯(cuò)的?？墒?，相對(duì)于問責(zé)制比較成熟的西方國家，我國的行政問責(zé)制度起步較晚，尚處于萌芽狀態(tài)。正因?yàn)樾姓栘?zé)制度大家都還陌生、不習(xí)慣，為了普及問責(zé)常識(shí)，讓問責(zé)制在官員的思想意識(shí)里生根發(fā)芽，成長(zhǎng)為參天大樹，我們需要這一場(chǎng)風(fēng)暴。一如果是和風(fēng)細(xì)雨，還飄在半空的時(shí)候，就已經(jīng)被干燥的空氣蒸發(fā)，不可能指望它能夠緩解旱情。時(shí)下的中國，在行政問責(zé)制度方面，就是這一塊久旱的土地，毛毛雨無法讓它濕潤(rùn)，莊稼在這里很難茁壯成長(zhǎng)。因此，疾風(fēng)暴雨才顯得如此重要。從這個(gè)角度來講，這一輪問責(zé)風(fēng)暴是自上而下的，而且必將持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面，席卷中國南北。人們可以欣喜地看到，中國的大地，勢(shì)必為這一場(chǎng)甘霖浸潤(rùn)。

“官員問責(zé)”不斷升級(jí)并日趨成熟

5年后的今天，同樣是部級(jí)官員因?yàn)楸仨殦?dān)負(fù)起責(zé)任而請(qǐng)辭，盡管也同樣吸引了輿論的關(guān)注，但其轟動(dòng)程度與社會(huì)大眾的態(tài)度，已顯得平淡和習(xí)以為常了許多。很多人相信，這正是各級(jí)政府或各部門行政首長(zhǎng)權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一。這也意味著，政府行政官員的問責(zé)制通過5年多的建設(shè)，已經(jīng)逐漸常態(tài)化、制度化，日益走向成熟。

事實(shí)上，每一起引發(fā)官員引咎辭職的事件，幾乎都是震動(dòng)社會(huì)的重大事故或重大公共危機(jī)事件。這些事故或事件，或涉及大量民眾死傷，或是引發(fā)重大公共危機(jī)，影響極大。故當(dāng)事官員必須主動(dòng)承擔(dān)起面向政府以及社會(huì)的責(zé)任，以個(gè)人辭職平息民怨更是起碼的選擇。從“非典”之后5年多來的一系列問責(zé)事件中可以看出，中國政府官員的行政問責(zé)制日益走向成熟，是在制度不斷被付諸實(shí)踐的過程中磨礪出來的。整個(gè)社會(huì)，包括行政機(jī)構(gòu)與政府官員本身，對(duì)問責(zé)制度也有一個(gè)逐漸理解和接受的過程。在行政問責(zé)制的實(shí)踐中，制度得以逐漸完善，責(zé)罰的效用逐漸顯現(xiàn)。

行政問責(zé)制日益走向成熟，也與現(xiàn)行相關(guān)制度的可操作性密切相關(guān)。有人戲稱，現(xiàn)在當(dāng)官成了一個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)”，有人則擔(dān)心，行政問責(zé)制會(huì)不會(huì)誤打誤傷官員。從時(shí)下輿論所呈現(xiàn)出來的情況看，行政官員的確“風(fēng)險(xiǎn)”不小，一遇到大事情，總會(huì)有相應(yīng)的官員出來承擔(dān)責(zé)任。但換一個(gè)角度看，現(xiàn)行相關(guān)的問責(zé)制度條款對(duì)事故、重大事件等的責(zé)任認(rèn)定，已經(jīng)比較清楚和健全，也較具可操作性。在重大事故發(fā)生之后，一般情況下，可以參照相應(yīng)的規(guī)定來確定具體官員的責(zé)任，而并非該官員的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)隨意安排與命令。問責(zé)制度的逐漸完善，正是其令人可以期待的重要理由。

當(dāng)然，也應(yīng)該注意到，目前的問責(zé)制度，多數(shù)人其實(shí)還只是重“責(zé)”而忽略了“問”的部分。若簡(jiǎn)單認(rèn)為問責(zé)制度就是對(duì)官員的制約與懲罰，那么這樣的理解是不完整的。“問”是一個(gè)社會(huì)在常態(tài)情況下，對(duì)可能的事故與問題向政府官員的質(zhì)疑與探詢。包括黨委、人大、社會(huì)公眾等主體都有權(quán)利也有責(zé)任去“問”政府官員。近來發(fā)生的許多事故，也都在提醒“問”的意義。從完善問責(zé)制度的角度看，未來當(dāng)需要在重視責(zé)罰的情況下，同時(shí)強(qiáng)化“問”的功能，將問責(zé)環(huán)節(jié)前移。這其中的道理，與預(yù)防腐敗的功能相似，既可減少可能的重大事故發(fā)生，也是對(duì)政府官員一種必要的愛護(hù)。

責(zé)任細(xì)化、制度化以杜絕“尸位素餐”現(xiàn)象

《荀子•富國》:“故不教而誅,則刑繁而邪不勝;教而不誅,則奸民不懲。”其實(shí)對(duì)官員也是一樣，這個(gè)“教”應(yīng)該是清晰的職責(zé)，不能清晰地告知其職責(zé)所在，問責(zé)再重再多，也是不能從根本上解決問題的。如有可能，我們每一個(gè)基層干部上任的時(shí)候，能夠拿到一本小冊(cè)子，讓他們很清晰地知道，他們不做哪件事，就可能會(huì)被免職，而不僅僅是粗放的出事免職，這樣或許能夠更好地解決問題。

以山西省為例。人禍引發(fā)人事地震，山西省省長(zhǎng)不到400天換了三任，于幼軍、孟學(xué)農(nóng)、王君輪番上陣。四百天三換省長(zhǎng)，特別是孟學(xué)農(nóng)，非典時(shí)在北京市長(zhǎng)任上引咎辭職。好不容易復(fù)出后才一年時(shí)間，又因?yàn)榈V難引咎辭去山西省長(zhǎng)的職務(wù)。兩度引咎辭職，格外引人注目。孟學(xué)農(nóng)的引咎辭職“咎”在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而其他更多的官員“咎”在失職失察或者瀆職，他們不是辭職，而是免職。如此處分，對(duì)官員來講，不可謂不嚴(yán)厲。即便如此，也未必能夠從根本上解決礦難頻發(fā)的的問題，一個(gè)根本原因，是問責(zé)制并沒有將責(zé)任清晰傳遞下去。

山西之所以礦難頻發(fā)，一個(gè)重要原因是在礦山開發(fā)中形成了一個(gè)利益共同體，既有一種黑色的利益鏈，那就是官商勾結(jié)。也有
灰色的利益鏈，就是商人追求利益和官員追求“政績(jī)”和財(cái)稅。這樣一來，官員的利益和商人的利益驚人地一致，當(dāng)生產(chǎn)與安全發(fā)生矛盾的時(shí)候，常常是安全為生產(chǎn)讓路。如果問責(zé)制能夠有效推行下去，對(duì)基層官員來講，就會(huì)清晰地看到自己的責(zé)任，甚至?xí)纬尚碌恼?jī)觀。畢竟，對(duì)一方官員而言，如果經(jīng)濟(jì)上不去，面臨的問題可能是得不到快速提拔。而安全上不去，特別是出了重大責(zé)任事故，就一定會(huì)毀了自己的政治前途。這樣就能夠?qū)賳T產(chǎn)生很大的震攝作用，也可能對(duì)促進(jìn)政績(jī)觀的根本轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，現(xiàn)在問責(zé)制并不能清楚將責(zé)任傳遞增下去，主要存在兩個(gè)方面問題：一是基層問責(zé)制并沒有得到很好地執(zhí)行，即便有失職和失責(zé)的地方，只要不出大的事故，未必會(huì)追究責(zé)任。對(duì)基層來講，隱患雖然常見，事故未必常發(fā)，所以問責(zé)制對(duì)基層來講，作用并不明顯。二是基層官員問責(zé)制中的“責(zé)”并不清晰，有時(shí)候比較籠統(tǒng)，出了事就不管責(zé)任大小，免職以平民憤。沒有出事就大家你好我好，大家都好。事實(shí)上，這對(duì)基層官員來講，也不公平。而且這種事多了，大家容易形成一個(gè)共識(shí)：就是出事是運(yùn)氣不好，而不是自己有什么失職。

如果在基層官員上任之初，我們將要追究責(zé)任的相關(guān)職責(zé)明確到人，大家上任伊始，就明白自己要干好幾件什么事，如果他履行了職責(zé)，即便出事也不能隨意問責(zé)。相反，如果他們沒有履行好自己的職責(zé)，明文規(guī)定要做的事他沒有做，即便沒有出事，上面通過排查發(fā)現(xiàn)重大隱患，也要追究責(zé)任。對(duì)官員來講，不只是要想辦法增加其責(zé)任感，更要使其清晰地知道自己的責(zé)任所在，而這個(gè)責(zé)任要細(xì)化到具體項(xiàng)目。要使他們明白，什么事做得什么事做不得，盡職盡責(zé)應(yīng)該是看得見的條條框框，而不只是憑良心的“盡人事”。

問責(zé)首先是一種制度，因此必須體現(xiàn)出程序正義和實(shí)質(zhì)正義，而免職作為一種具體的問責(zé)形式，也應(yīng)具備相應(yīng)的制度剛性。問責(zé)決策過程的不透明甚至呈私密化之態(tài)，不僅違背了程序正義原則，也使得公眾對(duì)于官員問責(zé)的公信力提出了質(zhì)疑。孟學(xué)農(nóng)兩度下馬兩度東山再起的經(jīng)歷，引發(fā)了學(xué)界對(duì)“問責(zé)官員如何復(fù)出”的討論，國家行政學(xué)院教授汪玉凱直斥為“任用制度的缺失”。事實(shí)上，這還是我們看得見的復(fù)出。當(dāng)公眾發(fā)出“免職官員都到哪里去了”的疑問之時(shí)，問責(zé)所應(yīng)具有的懲戒功能和制度尊嚴(yán)也就所剩無幾了。問責(zé)只是手段，而非目的，問責(zé)可以平息民怨，但決不只是為了平息民怨。在問責(zé)官員已成常態(tài)的現(xiàn)實(shí)下，進(jìn)一步強(qiáng)化問責(zé)決策透明度，提高公信力，是完善問責(zé)制度，約束和督促權(quán)力盡職盡責(zé)，以及讓官員時(shí)刻保持對(duì)權(quán)力有敬畏之心的必要之舉和根本途徑。問責(zé)制度化，就是多管齊下從根本上解決問題，就是重塑官員、民眾等13億多個(gè)體對(duì)社會(huì)、對(duì)他們應(yīng)有的道德感、責(zé)任心，就是讓“言必稱制度”成為全社會(huì)共識(shí)和下意識(shí)的自覺行動(dòng)，促動(dòng)社會(huì)風(fēng)氣的普遍好轉(zhuǎn)。