載不動(dòng)地方債務(wù)這許多愁

北京市土地儲(chǔ)備貸款總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)2500億元。而今年1-5月，北京土地出讓總收入不過(guò)250.61億元。土地出讓收入難以支撐還債的險(xiǎn)局已經(jīng)出現(xiàn)。北京市的土地財(cái)政會(huì)不會(huì)出現(xiàn)危局……

地方債務(wù)繼續(xù)膨脹

國(guó)家發(fā)改委日前下發(fā)一份名為《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》的文件。而根據(jù)財(cái)政部最新發(fā)布的發(fā)債計(jì)劃，今年發(fā)行2000億元的地方債，所募集的資金將優(yōu)先用于保障房建設(shè)。在地方債務(wù)已被認(rèn)為過(guò)度膨脹的形勢(shì)下，再為保障房開(kāi)辟平臺(tái)融資，引發(fā)了人們對(duì)于地方債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇的擔(dān)憂。

近些年來(lái)，由于中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，地方的融資需求不斷遞增，為滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，國(guó)家批準(zhǔn)地方搞了投融資平臺(tái)，政府于是用土地等為質(zhì)押通過(guò)融資平臺(tái)從商業(yè)銀行大量借貸，大搞城市基礎(chǔ)建設(shè)。自2009年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)不斷放大，從5萬(wàn)億、6萬(wàn)億、7萬(wàn)億、9萬(wàn)億、再到今年6月1日人民銀行所披露的不超過(guò)14.376萬(wàn)億。每界地方政府為了政績(jī)，各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)籌，政策缺乏連續(xù)性，只管借，不管還，惡性循環(huán)逐漸形成。因此地方債務(wù)就像滾雪球一樣，越滾越大。

土地財(cái)政于事無(wú)補(bǔ)

由于地方政府主要用土地質(zhì)押貸款，又主要以土地財(cái)政和地方稅收來(lái)償還債務(wù)，所以土地價(jià)格就成為了問(wèn)題的核心，這也是土地價(jià)格被不斷推高的重要原因之一，也是造成了房地產(chǎn)價(jià)格長(zhǎng)期居高不下的原因之一，未來(lái)一旦土地價(jià)格下降，地方政府還款能力就會(huì)迅速下降，同時(shí)商業(yè)銀行的呆壞賬也隨之增加，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)凸顯；另外房地產(chǎn)行業(yè)如果受到調(diào)控政策沖擊，也會(huì)影響土地價(jià)格，這樣就形成了從房地產(chǎn)到地方債務(wù)再到商業(yè)銀行的連環(huán)套，環(huán)環(huán)相扣，如果有一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，其它的環(huán)節(jié)都將深受其害。而地方債務(wù)多由地方財(cái)政來(lái)?yè)?dān)保，建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法盈利就要由地方財(cái)政來(lái)買單，如地方財(cái)政無(wú)法承擔(dān)，又將債務(wù)最后拋給了國(guó)家財(cái)政。
根據(jù)來(lái)自全國(guó)120個(gè)城市平臺(tái)債務(wù)的調(diào)查，僅10%可以完全靠項(xiàng)目現(xiàn)金流作為第一還款來(lái)源，其他90%左右的貸款都需要土地開(kāi)發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來(lái)源作為支持。而事實(shí)上，土地銷售收入的絕大部分是不可能用來(lái)償付債務(wù)的。2009年地方政府性基金本級(jí)收入達(dá)到1.58萬(wàn)億元,其中土地出讓金1.40萬(wàn)億元2009年,地方政府性基金支出了1.43萬(wàn)億元,這其中包括了征地拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民、破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)土地收入用于職工安置等。去年一年該基金的結(jié)余僅有1800億元。8萬(wàn)億規(guī)模的債務(wù)利息保守估計(jì)就是4千億，因此，在巨額債務(wù)面前，地方政府甚至沒(méi)有能力償付利息。同時(shí)由于政府過(guò)度介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理，因此有著龐大的官僚體系，很多地方財(cái)政支出已經(jīng)淪為吃飯財(cái)政，根本沒(méi)有余力來(lái)償付新的債務(wù)。同時(shí)總體上，政府的教育，醫(yī)療，社保，養(yǎng)老等民生性支出壓力增加，一些非常規(guī)支出，使得財(cái)政支出壓力已經(jīng)接近極限。

浪費(fèi)資源的三宗罪

一、投資效益差。地方融資平臺(tái)投資集中的項(xiàng)目之一，是高速鐵路，地鐵，市政工程，形象工程等等。這些項(xiàng)目和工程，雖然每個(gè)都被包裝成意義重大，效益多多的模樣，但是實(shí)際上大部分并非基于市場(chǎng)本身的需求，在短期內(nèi)，可以增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，拉升GDP但是并不會(huì)增加經(jīng)濟(jì)財(cái)富。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)做保守估計(jì)，地方政府融資平臺(tái)中，20%項(xiàng)目可能是沒(méi)有效率的。如果再加上政府主導(dǎo)的項(xiàng)目中可能隱含的20%腐敗成本，預(yù)計(jì)到2012年前10萬(wàn)億的地方融資平臺(tái)規(guī)模中就可能導(dǎo)致4萬(wàn)億的直接經(jīng)濟(jì)損失。

二、以地方政府財(cái)政收入做擔(dān)保的專案貸款多是空頭支票。地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目中，有大量沒(méi)有現(xiàn)金流僅憑財(cái)政收入擔(dān)保和還款的專案貸款，其信貸規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了地方政府財(cái)政收入能夠承載的能力。今年隨著房地產(chǎn)價(jià)格下滑，許多地方已出現(xiàn)土地"滯銷"的情況。最近一系列統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的土地價(jià)格在持續(xù)數(shù)年升溫后出現(xiàn)回落的跡象。而地價(jià)的下滑，嚴(yán)重威脅到地方的財(cái)政能力和地方融資平臺(tái)的還款能力。

三、地方政府融資平臺(tái)的違約有制度風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方人民銀行、銀監(jiān)局、商業(yè)銀行都是依靠地方資源生存的，和地方政府、企業(yè)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，為了保GDP增長(zhǎng)，政府采取了用新泡沫掩蓋舊泡沫的政策，它成了地方政府融資平臺(tái)盛行的政策基礎(chǔ)。其次，銀行贏利主要來(lái)源是信貸規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張中的利差收益。信貸規(guī)模一放松，國(guó)內(nèi)銀行就使出渾身解數(shù)讓自己的信貸規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張。在銀根松動(dòng)期間，不是企業(yè)如何申請(qǐng)向銀行借錢，而是銀行如何找到對(duì)象盡最大努力讓更多的貸款放出去，而地方政府融資平臺(tái)則成為商業(yè)銀行放貸擴(kuò)張的主要對(duì)象。這樣的制度條件，無(wú)疑是地方政府融資平臺(tái)迅速擴(kuò)張的基礎(chǔ)。

路在改革事權(quán)財(cái)權(quán)

在一個(gè)明晰的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，應(yīng)該是誰(shuí)負(fù)債，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但是事實(shí)上，中央政府成了地方政府因"資不抵債"面臨償還危機(jī)時(shí)的"兜底"，當(dāng)然其背后真正的埋單者還是廣大的納稅人。在中國(guó)目前的政經(jīng)體制下，地方政府和金融機(jī)構(gòu)都是體制的部分，大家相互是一家，因此雖然金融機(jī)構(gòu)和地方融資平臺(tái)之間會(huì)有摩擦，會(huì)有博弈，但是不會(huì)真正兵戎相見(jiàn)。中國(guó)中央政府和地方政府相互綁定的財(cái)政體制其實(shí)孕育了真正的風(fēng)險(xiǎn)。上述內(nèi)部多重套牢的機(jī)理，其實(shí)不僅金融機(jī)構(gòu)明白，地方政府明白，融資平臺(tái)的運(yùn)作者也非常明白。地方政府及其融資平臺(tái)既然不必嚴(yán)格對(duì)債務(wù)負(fù)責(zé)，那么必然鼓勵(lì)他們超出經(jīng)濟(jì)理性的借債行為，相關(guān)參與者共謀了道德風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致了目前地方債務(wù)的快速膨脹。

對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，這就需要改革目前的財(cái)政體制，分散風(fēng)險(xiǎn)，使得地方財(cái)政有更多的自主權(quán)和償債權(quán)，從而形成一個(gè)多中心的架構(gòu)來(lái)分別償還債務(wù)。壓力倒逼下的制度變遷，是中國(guó)最近三十年改革的基本邏輯。同時(shí)社會(huì)對(duì)財(cái)政體制改革有很多呼吁，因此這種變革的可能性是存在的。通過(guò)財(cái)政體制改革，增加地方自治權(quán)，中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)配置合理化，同時(shí)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)管，約束地方融資平臺(tái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，有助于地方政府的信用競(jìng)爭(zhēng)，清空地方治理走向潰爛的官僚機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期來(lái)看，這不失為一個(gè)重要的制度變遷。但是目前的社會(huì)政治壓力下，制度變遷已經(jīng)不可能單兵突進(jìn)，而必須配合其他相關(guān)的制度架構(gòu)同步推進(jìn)，才有可能。

跨越中等收入陷阱

巨額的地方債務(wù)問(wèn)題可以被遮蔽，可以被延期，但是地方債務(wù)所包含的財(cái)富損失總是需要埋單的。那么理論上政府有哪些可能的解決路徑呢？其實(shí)太陽(yáng)底下沒(méi)有新鮮事，無(wú)非就是緊縮開(kāi)支、資產(chǎn)變現(xiàn)，財(cái)政體制改革，加稅和通貨膨脹等方法。在目前大政府架構(gòu)下，緊縮開(kāi)支看起來(lái)不太現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，既有財(cái)政支出剛性化，而民生支出，維穩(wěn)支出等項(xiàng)目不斷增長(zhǎng)，總體財(cái)政支出有增無(wú)減。因此，簡(jiǎn)單的說(shuō)，目前地方政府巨額負(fù)債問(wèn)題正在逐漸逼近，而短期之內(nèi)，無(wú)論當(dāng)局采取哪些政策組合，都無(wú)法有效解決，中長(zhǎng)期而言，地方政府債務(wù)惡性畸變將是我們不得不面對(duì)的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)政策的遺產(chǎn)。
當(dāng)撥開(kāi)地方債務(wù)的迷霧，我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)它指向一個(gè)更深刻的問(wèn)題--中等收入陷阱。中等收入陷阱是當(dāng)一個(gè)國(guó)家的人均收入達(dá)到中等水平后，由于不能順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)停滯的一種狀態(tài)。當(dāng)今世界，絕大多數(shù)國(guó)家是發(fā)展中國(guó)家，存在所謂的"中等收入陷阱"問(wèn)題。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、馬來(lái)西亞等，在20世紀(jì)70年代均進(jìn)入了中等收入國(guó)家行列，但當(dāng)前仍掙扎在人均GDP3000至5000美元的發(fā)展階段，見(jiàn)不到長(zhǎng)期增長(zhǎng)的動(dòng)力和希望。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，2010年我國(guó)人均GDP達(dá)到4400美元，已經(jīng)進(jìn)入中等收入偏上國(guó)家的行列，同樣面臨著這個(gè)問(wèn)題，而說(shuō)到底，這個(gè)問(wèn)題的核心是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的動(dòng)力在哪里。

過(guò)去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，得益于小平同志銳意果決的改革開(kāi)放。一次大經(jīng)濟(jì)體制改革為中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛保駕護(hù)航了30年，也成就了中國(guó)震撼。但今天的中國(guó)，再一次站在了改革的十字路口。人口紅利的衰退、進(jìn)出口的持續(xù)惡化、食品安全的人心惶惶，甚至是邊疆也增加了新的不穩(wěn)定因素。從地方債務(wù)清理推向全面改革是我們的不得不面對(duì)的問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，到稅收體系的重構(gòu)，從土地財(cái)政的退出，到中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的重塑……這一切改革都需要我們"真干"。而如果我們能真正做到這些就能解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)的問(wèn)題，找到可持續(xù)發(fā)展的增長(zhǎng)極，比如旅游和體育等，從而實(shí)現(xiàn)跨越中等收入陷阱。